關(guān)于對PPP模式的一點膚淺認(rèn)識

汪士和

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　　上世紀(jì)八十年代中期以來，我國對國際上多種項目融資的模式進(jìn)行嘗試和引進(jìn)，如BOT(建造-經(jīng)營-移交)、BOOT(建造-擁有-經(jīng)營-移交)、BOO(建造-擁有-經(jīng)營)、BT(建造-移交)等等有十幾種之多，不看括號里的中文注釋，簡直被洋字碼搞得眼花繚亂。由于國際上沒有對這些模式統(tǒng)一定義，所以不要說一般人，就是有些專業(yè)人士有時也會搞不清楚。
　　以應(yīng)用最早的BOT為例，世界銀行的定義是：政府給某些公司新項目建設(shè)的特許權(quán)，私營合伙人和某國際財團(tuán)愿意自己融資，建設(shè)某項基礎(chǔ)設(shè)施，并在一定時期經(jīng)營該設(shè)施，然后將設(shè)施交給政府部門或其他公共機構(gòu)。亞洲開發(fā)銀行的定義是：項目公司計劃、籌資和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目；經(jīng)所在國政府特許在一定時期內(nèi)經(jīng)營項目；特許到期時，項目資產(chǎn)所有權(quán)移交給國家。我國原國家計委的定義是：指政府部門通過特許權(quán)協(xié)議，在規(guī)定的時間內(nèi)將項目授予外商或民企為特許權(quán)項目成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)項目的投融資、建設(shè)、運營和維護(hù)。特許期滿后，項目公司將特許項目無償交給政府部門。通俗點說，BOT就是指地方政府通過特許經(jīng)營協(xié)議，授權(quán)私營企業(yè)(含外商)進(jìn)行項目的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護(hù)，在規(guī)定的特許期向該項目的使用者收取適當(dāng)費用，由此回收該項目的各類成本并獲得合理的回報，待特許期滿后把項目無償移交給政府。而BT模式就顯得更直接，企業(yè)獲得政府的授權(quán)后出資(包括貸款)為政府建設(shè)項目，項目建成后移交給政府使用，政府在約定的時間內(nèi)(如三年)向企業(yè)支付投資建設(shè)及相關(guān)費用進(jìn)行回購。聽企業(yè)的朋友介紹，我們建筑行業(yè)有的企業(yè)反映做BT的效益還不錯，而多數(shù)企業(yè)則在做政府BT項目上栽了大跟頭，由于項目資金是事后支付(一般通過財政分期撥款或土地補償)，許多地方政府不顧本級財政的實力，采取“用明天的錢干今天的事，用別人的錢干自己的事”的理念，只顧及本屆政府的業(yè)績——形象工程，干得好就升遷，至于誰還錢，怎么還錢，根本不考慮，拿政府的誠信當(dāng)兒戲。結(jié)果不僅造成了天文數(shù)字的地方債務(wù)，也坑苦了那幫做BT項目的企業(yè)，最終2012年底BT模式被中央有關(guān)部門叫停。
　　筆者曾應(yīng)邀率江蘇省建筑業(yè)投資考察團(tuán)到某省會城市考察市場和項目，結(jié)果招商局提供上百個項目中，無一例外全是“BT”模式，我不禁懷疑錢從哪來？從側(cè)面了解到該市當(dāng)時年財政收入500億元，已欠債4000億元，換句話說，即使所有機關(guān)部門工作人員不吃不喝，現(xiàn)有外債需要償還8年，又要搞這么多BT項目，拿什么來償還？所以我對企業(yè)的老總們說了想法，提醒大家要慎重，不要以為政府項目風(fēng)險小，問題是企業(yè)僅是參與建設(shè)，無權(quán)參與運營，當(dāng)政府無力回購了怎么辦？所以那次沒帶領(lǐng)企業(yè)往“BT”坑里跳。
　　也正因為BT項目模式在中國走了樣，使得有些上當(dāng)?shù)钠髽I(yè)“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，當(dāng)PPP模式在中國還屬初始階段，就有人武斷地認(rèn)定：什么PPP：就是“騙、騙、騙”。果真是這樣嗎？結(jié)論是否有些偏激？
　　與BOT一樣，PPP(政府合作、合營、伙伴關(guān)系)的定義在國際上也不盡相同。美國把PPP認(rèn)定為公共部門和私營部門伙伴之間的一種合同協(xié)議，協(xié)議包含一個政府機構(gòu)和一個私營公司達(dá)成修復(fù)、建造、經(jīng)營、維護(hù)和管理一個設(shè)施或系統(tǒng)。盡管公共部門保留設(shè)施或系統(tǒng)的擁有權(quán)，私營部門擁有在決定項目或任務(wù)完成方面的額外的決策權(quán)力；歐盟把PPP定義為公共部門和私營部門之間的一種合作關(guān)系，雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由公共部門負(fù)責(zé)的公共項目和服務(wù)；加拿大將PPP定義為公共部門和私營部門基于各自的經(jīng)驗建立的一種合伙經(jīng)營關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益分享，以滿足公共需求。我國專家認(rèn)為，PPP本質(zhì)上是公共部門和私營部門為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而達(dá)成的長期合作關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者，變?yōu)橐?guī)則者、合作者、購買者和監(jiān)管者。
　　BT模式在我國的失敗在于投資了沒有回報，或者投資后得到的是張空頭支票。那么，考察PPP模式關(guān)鍵要看如何回報。經(jīng)學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)，回報中引進(jìn)了“特許經(jīng)營”的概念，也就是如果民資參與建一條高速公路，那么回報方式就可以是經(jīng)測算在保成本回收和一定利潤情況下，允許投資者有若干年收過路費的特許經(jīng)營權(quán)；如果民資參與建設(shè)一座水廠，就可以獲得按政府批準(zhǔn)的水價若干年收水費的特許經(jīng)營權(quán)，一句話讓投資回報不落空。
　　財政部副部長王保安今年3月在推廣運用PPP培訓(xùn)班上指出：“需要建立動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補貼機制，為投資人設(shè)置一定的利潤空間，形成長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力；但與此同時，也要避免因社會資本利潤超出合理區(qū)間導(dǎo)致公共服務(wù)價格過高，損害政府和社會利益，引發(fā)公眾的不滿情緒。在進(jìn)行PPP項目設(shè)計時，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，合理設(shè)置投資回報率。”《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]36號文)規(guī)定：政府在建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目時，要選擇有合理回報或一定投資回報能力的可經(jīng)營性項目，通過多種形式吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金。要充分發(fā)揮市場作用，完善城市公用事業(yè)服務(wù)價格形成、調(diào)整和補償機制。
　　2014年9月江蘇“政府和社會資本合作”試點項目推介會在江蘇南京召開。首批15個PPP試點項目包括連云港新機場，徐州、南通的城市輕軌，南京、鹽城、常州污水處理廠和養(yǎng)老院等，總投資額約875億元，吸引了世界銀行、國際金融公司、港鐵集團(tuán)、光大國際、葛洲壩集團(tuán)等50多家境內(nèi)外投資商前來參會。
　　財政部金融司巡視員劉健在推介會上說：“這些項目都以基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目為主，投資期限長，收益穩(wěn)定，符合PPP模式特征要求。”江蘇推出的這批項目帶有“吃螃蟹”性質(zhì)，是落實十八屆三中全會關(guān)于“大幅度減少政府對資源的直接配置”的重要舉措，讓社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)投資和運營，對開辟多元融資渠道、激活社會資本參與公共事業(yè)投資意義重大。
　　據(jù)報道，江西推出2015年首批80個政府和社會資本合作(PPP)項目，總投資額達(dá)1065.17億元。此次發(fā)布的80個PPP項目回報方式有三種：1.對有明確的收費基礎(chǔ)或經(jīng)營收費能完全覆蓋投資成本的經(jīng)營項目，主要通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)及物業(yè)、廣告等經(jīng)營收益作為投資回報；2.對政府核定的經(jīng)營收費價格不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，主要通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分財政補貼或投資參股等作為投資回報；3.對缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項目，主要通過財政補貼、政府購買服務(wù)等方式作為投資回報。
　　其實無論是領(lǐng)導(dǎo)的講話也好，還是政府文件有所規(guī)定也好，都不如為PPP投資模式進(jìn)行立法，用法律形式固定下來，確保投資人的回報。在全面依法治國的大環(huán)境中，讓更多的社會資本放心大膽地參與到“全面建成小康社會”的事業(yè)中來。已有法律專家建議，PPP項目立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，PPP項目實施方案、實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)是以是否有利于降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量為基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，對PPP項目的可行性進(jìn)行評估論證，兼顧項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益確定給予投資人的合理回報，投資回報方式應(yīng)結(jié)合項目的市場需求，同類項目融資成本、投資建設(shè)運維成本等因素綜合確定，并應(yīng)確定相應(yīng)的價格調(diào)整和補償機制。而在PPP立法出臺前，建議在PPP特許權(quán)協(xié)議示范文本中對投資回報方式、價格調(diào)整和補償方式加以明確約定。我如果是投資人的話，就要對這位法律專家深深鞠一躬，這一番建議如果被采納，就解除了投資人的后顧之憂。目前深化改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，過河已經(jīng)摸不著石頭，以往BT模式的教訓(xùn)就是在深水區(qū)里一腳踏空，造成了失誤。所以對于PPP新政的出臺，一定要切實兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和投資人的效益，讓我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可忽缺的民間資本發(fā)揮巨大作用來造福整個社會。（建筑時報）